Organisation der Abfallwirtschaft [GGSC]
Berlin - 22.12.2015

Am 15. Oktober 2015 hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg ein mit Spannung erwartetes Urteil gefällt

Hiernach steht der Einwendungsausschluss im deutschen Planungsrecht nicht im Einklang mit europäischem Recht. Dies wird weitgehende Auswirkungen auf die Umsetzung von umweltrelevanten Infrastrukturvorhaben haben.

Grundlage der Entscheidung war ein von der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland im Frühjahr 2014 eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren (Az.: Rs. C-137/14).

Nach Auffassung der Kommission verstößt die Bundesrepublik gleich in mehrfacher Hinsicht gegen die europarechtlichen Vorgaben aus der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung (RL 2011/92/EG –UVP-Richtlinie) und der Richtlinie über Industrieemissionen (RL 2010/75/EG – IE-Richtlinie). Europarechtswidrig ist aus Sicht der Kommission zunächst die Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung auf die Verletzung subjektiver Rechte beim Rechtsschutz Einzelner nach der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung. Auch die Beschränkung des Rechtsschutzes Einzelner und von anerkannten Umweltverbänden nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz, wonach die Aufhebung von Genehmigungsentscheidungen nur bei ausgebliebener, nicht aber bei einer fehlerhaft durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung möglich ist, stellt nach Meinung der Kommission eine unzulässige Einengung des gerichtlichen Zugangs dar. Ebenfalls gegen unionsrechtliche Vorgaben verstößt aus Sicht der Kommission die Tatsache, dass nach dem deutschen Recht bei einer Anfechtung durch private Dritte die Aufhebung einer aufgrund einer rechtswidrigen Umweltverträglichkeitsprüfung ergangenen Zulassungsentscheidung nur dann vorgesehen ist, wenn der Kläger konkret darlegt, dass diese ohne Verfahrensfehler anders ausgefallen wäre. Auch der Ausschluss von Einwendungen Einzelner und von Umweltverbänden beispielsweise im Rahmen von Planfeststellungsverfahren, die nicht innerhalb einer bestimmten Frist vor Ergehen einer behördlichen Genehmigungsentscheidung vorgebracht wurden, sei nicht mit den Vorgaben der UVP- und IE-Richtlinie in Einklang zu bringen. Der Generalanwalt beim EuGH hat sich in seinen Schlussanträgen vom 21. Mai 2015 dieser Rechtsauffassung der Kommission vollumfänglich angeschlossen. Der EuGH ist dem Vorbringen der EU-Kommission und des Generalanwalts in der Sache nun ebenfalls weit überwiegend gefolgt.

Unter diesem ersten Gesichtspunkt wies der EuGH die Klage der EU-Kommission ab und folgte nicht der Auffassung des Generalanwalts. Nach der Verwaltungsgerichtsordnung dürfen die Gerichte im Rahmen von Klagen Einzelner – also Bürger oder Verbände – nur Umstände und Faktoren bewerten, von denen die Kläger persönlich und subjektiv betroffen sind. Dies ist nach der Entscheidung des EuGH jedenfalls für Klagen privater Einzelpersonen nicht zu beanstanden. Für Umweltverbände wiederum gilt diese Einschränkung, also die Beschränkung des gerichtlichen Prüfumfangs auf die Verletzung subjektiver Rechte, hingegen nicht. Sie können im Gegensatz zu Privatpersonen auch allgemeiner im Sinne des Umweltschutzes klagen.

Artikel 11 der UVP-Richtlinie und Artikel 25 der IE-Richtlinie räumen einzelnen Bürgern und Umweltverbänden bei Umweltklagen die Möglichkeit ein, die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen verfahrens- und materiell-rechtlich überprüfen zu lassen. Eine Einschränkung wird dabei vom Wortlaut dieser Richtlinienbestimmungen gerade nicht formuliert, vielmehr ausdrücklich betont, dass das Ziel ein weiter Zugang zum Gericht für diejenigen Kläger ist, die für mehr Umweltschutz streiten.

Mit diesen europarechtlichen Vorgaben – so der EuGH in seiner Entscheidung vom 15. Oktober 2015 – ist das seit Jahrzehnten durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland anerkannte Rechtsinstitut der sog. materiellen Präklusion bzw. des Einwendungsausschlusses, der sich in diversen Planungsgesetzen wie etwa in § 73 Absatz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes findet, unvereinbar. Dieser Einwendungsausschluss nahm bisher solchen Klägern die Möglichkeit, im Gerichtsverfahren Sachverhalte geltend zu machen, die sie nicht bereits im vorhergehenden Verwaltungsverfahren vorgetragen hatten. Wegen der oft umfangreichen, von Einzelnen kaum zu überschauenden Planungsunterlagen im Rahmen der Realisierung von Großprojekten und der oft ehrenamtlichen Arbeit von anerkannten Umweltverbänden, sind an diesem Einwendungsausschluss in der Vergangenheit viele Klagen gescheitert. Nach Auffassung des EuGH liegt hierin ein Unterlaufen des wirksamen Rechtsschutzes und des aus seiner Sicht gebotenen umfassenden Zugangs zu den Gerichten.

Mit einer weiteren zentralen Aussage seines Urteils vom 15. Oktober 2015 schränkte der EuGH außerdem die Möglichkeit für Genehmigungsbehörden, Verfahrensfehler im Zuge eines laufenden Verwaltungsverfahrens belanglos werden zu lassen, erheblich ein.

Nach § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes wurde bisher von einem Kläger verlangt, dass er den Kausalzusammenhang zwischen verletzter Verfahrensvorschrift und der Vorhabenzulassung nachweist. Potentielle Kläger mussten also zeigen, dass ein Verfahrensfehler für die behördliche Genehmigungsentscheidung überhaupt eine Rolle gespielt hat. Ein solcher Nachweis ist in der Praxis allerdings rein tatsächlich nur schwer zu führen. Auch diese Beweislastverteilung zu Lasten potentieller Kläger, erklärte der EuGH für europarechtswidrig.

Die Stärkung der Rechte Einzelner und von Umweltverbänden durch den EUGH wirft in Bezug auf den rechtssicheren Abschluss eines solchen Verfahrens viele Fragen auf und dürfte zu erheblichen Kontroversen führen. So bleibt abzuwarten, wie Genehmigungsbehörden und Verwaltungsgerichte bei der unmittelbaren Anwendung der Entscheidung des EuGH vom 15. Oktober 2015 in Zukunft verfahren werden.

Nach der Verwerfung der sog. materiellen Präklusion bzw. des Einwendungsausschlusses im deutschen Planungsrecht durch den EuGH, ist nun aber in erster Linie der Gesetzgeber aufgerufen, eine Neuregelung – z.B. durch eine Verlängerung der Auslegungs- und Einwendungsfristen und eine Herabsetzung der Substantiierungslast auf Seiten der Einwender – zu treffen, die mit den übergeordneten europarechtlichen Vorgaben in Einklang steht. Was den Ausschluss von solchen Einwendungen anbelangt, die nicht bereits im Verwaltungsverfahren vorgebracht wurden, lässt der EuGH jedoch eine Hintertür für den Gesetzgeber bzw. die künftig hiermit befassten Gerichte offen, wenn er unter Randnummer 81 seiner Entscheidung ausführt, dass der nationale Gesetzgeber zur Gewährleistung der Wirksamkeit des gerichtlichen Verfahrens spezifische Verfahrensvorschriften vorsehen könne, wonach z.B. „missbräuchliches oder unredliches Vorbringen unzulässig ist“.

Der bislang aus genehmigungsbehördlicher Sicht bestehende Vorteil der Durchführung eines Planfeststellungs-, anstatt eines Plangenehmigungsverfahrens, dürfte nach den Feststellungen des EuGH zur Europarechtswidrigkeit des Einwendungsausschlusses künftig so nicht mehr bestehen. Auch dürfte es zukünftig zu einem Anstieg von Klageverfahren wegen vermeintlich fehlerhaft durchgeführter Umweltverträglichkeitsprüfungen kommen, was eine erhöhte Rechtsunsicherheit v.a. auf Seiten der Vorhabenträger zur Folge haben dürfte.

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Gaßner, Groth, Siederer & Coll